标题：浅析市场化背景下商业银行服务收费问题
前言
如今，我国加入WTO已近十年，金融业在全球经济高速融合浪潮中，市场化程度不断深入。其中，作为金融业重要组成部分的商业银行，地位尤其突出。但伴随业务范围扩大、产品种类创新，资费标准和项目也急剧攀升，激发民众不满情绪高涨，引起社会各界众多质疑。根据2003 年实施的《商业银行服务价格管理暂行办法》规定,银行的服务价格实行政府指导价和市场调节价两种。政府指导价包括人民币基本结算类业务以及银监会、发改委根据个人、企事业的影响程度和竞争状况确定的商业银行服务项目。除此之外，商业银行提供的其他服务实行市场调节价，价格由商业银行总行、外国银行分行自行制定和调整。市场调节价开始成为商业银行自主定价的诱因和“庇护伞”。
2010年8月，监管部门下发《商业银行服务价格管理办法（征求意见稿）》，为制定正式文件铺路。该征求意见稿规定银行不得向“同行个人储蓄账户的开立和撤销”、“提供不超过1年的本行对账单服务”等7项服务收费，将商业银行服务价格由政府指导价和市场调节价修改为政府定价、政府指导价和市场调节价三类。事隔一年多，《商业银行服务价格管理办法》仍未出台。2011年3月9日，银监会、央行、发改委下发 《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》(银监发〔2011〕22号)，要求自2011年7月1日起免除人民币个人账户十一类三十四项服务收费项目。然而部分商业银行有恃无恐、顶风行事，违规项目继续收费，甚至将不在该范围内的免费项目重新收费或罗列新收费项目，其症结亟待深究。
一、我国商业银行存在的服务收费问题
就社会各方争议的焦点，归纳我国商业银行服务收费存在如下问题：
(一) 作为垄断者，单方面控制收费定价权
根据《中国银行业监督管理委员会2010年报》公布的数据显示，截至2010年底，我国银行业金融机构市场份额从机构类型看，资产规模较大的依次为：大型商业银行、股份制商业银行、农村中小金融机构和邮政储蓄银行，占银行业金融机构资产的份额分别为49.2%、15.6%、14.9%（见下图1）。
图1：银行业金融机构市场份额（按资产）（截至2010年）
以上数据显示，目前商业银行在我国银行业金融机构市场拥有70%左右份额，从银行业整体衡量，商业银行占据绝对主导地位。中国银行业又是一个非常特殊的市场，“中建农工”等大型商业银行均为国有控股，加之目前国内金融业发展尚不成熟，银行业是金融市场主体。因此，银行业乃至金融业，实则为国有控股垄断市场。以经济学角度定论，产品价格由市场机制决定，在竞争性市场上，买卖双方处于均势，卖方与买方经过充分的讨价还价确定一个均衡价格；在垄断性市场上，卖方处于强势地位，价格由卖方单方面操纵，买方只能被动接受。
中国银行业协会40家会员单位代表早在2005年就共同签署了《中国银行业自律公约》（以下简称《公约》）等文件，其中明确载明开展中间业务要加强同业之间的沟通，杜绝恶性竞争、垄断市场等行为，不得以减免或承担相关费用为条件进行不正当竞争；严格执行业务收费标准，不得擅自提高和降低政策规定的收费标准，收费标准要对外进行公示等。《公约》规定商业银行收费需进行同业之间的沟通，不得擅自变更收费标准，这一规定明确要求进行价格协同。2006年中国银行业协会自律工作委员会常务委员会会议提出研究制定银行卡及电子银行业务、结算类业务和代理类中间业务等行业收费标准，分别由工商银行、建设银行和交通银行牵头。从2007年起，中国银行业协会多次组织召开了由银行相关人员参加的银行业务收费标准课题研究座谈会和收费联席会议。中国银行业协会的年度报告中还提到建立了服务收费联席会议制度。商业银行之间就服务收费问题召开研讨会、座谈会和联席会议，在变动价格前就进行沟通协同，达成价格协议或者协同行为，行业协会还直接组织制定行业服务收费标准，限制排除行业竞争，利用行业组织优势创造沟通及协同机制，为商业银行达成价格垄断协议提供便利条件，促成或促进了商业银行之间价格垄断行为的形成。2010年8月，多家商业银行陆续提高跨行ATM取款手续费、账单打印费，新增小额账户管理费等收费项目，甚至在收费涨价幅度上都基本一致。银行业协会声称,“调整ATM机跨行取款收费标准合法合规,建议客户根据自身情况选择交易”。问题在于,就大型商业银行所占有的市场资源来说,构成了事实上的垄断，处于弱势地位的客户,只能接受“被收费”的事实。根据中国消费者协会点评的银行业“霸王条款”,银行业服务收费问题主要集中在单方制定或修改收费项目和标准,强迫消费者承担费用。
(二)缺乏社会责任感，收费定价随意自主
根据《中华人民共和国消费者权益保护法》 第八条“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。” 第十条“消费者享有公平交易的权利。消费者在购买商品或者接受服务时，有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。”等规定，商业银行服务性质的收费应当征询消费者的意见及建议并且告知消费者可能将要支付的费用情况，而消费者也具有选择其服务的权利。但从消费者的反馈来看,消费者对银行业服务收费的方式与标准存在质疑并对收费项目所对应的服务质量有诸多不满。
存折挂失费、清点零钞费、重置密码费用、柜台打印对账单费、小额账户管理费、短信通知费等收费项目层出不穷，同城跨行手续费等服务费用涨价马不停蹄，消费者怨声载道，银行业却常常搬出“规定”搪塞,这些仅从自己行业角度出发的“内部规定”，往往对百姓利益熟视无睹。查阅几大商业银行网站会发现，相应的收费标准价目表并未公示在明显位置，即使找到相应的价目表也并不全面，同样的情况也出现在部分商业银行柜台网点。在市场经济环境下，作为平等的市场交易主体，银行与客户之间形成各种“服务与收费”的关系应该是基于平等、公正、非强制的市场法则进行的。但现实中，无论是银行的新增收费还是加价收费，几乎都是单方面决定、强制消费者被动接受，既没有在事前让消费者充分知情并经过平等协商，事后也没有任何讨价还价的余地，客户有时接受了这一定价也难以获得满意的服务。如不少银行推出“失卡保障”，本是保护客户自身利益的服务，但在真正失卡后，有些银行会百般推脱责任，并未想如何解决问题而是要客户负全责。此前，北京大学中国金融研究中心副主任吕随启曾研究介绍，在国外的信用卡持卡客户几乎无须担心这类问题，首先银行有很好的监测系统，一旦发现客户账面资金出现异常消费，就会及时通知客户并进行资金冻结，待确认后才会进行操作，如果真正盗刷，银行也会在第一时间着手处理。
2011年8月末，12家上市银行公布了2011年的上半年业绩，共实现净利润4244.47亿元，其中手续费及佣金净收入就有2057.43亿元，几乎占到了净利润的半壁江山。这不禁让人们怀疑, 银行是否正在把越来越多的商业风险与成本转嫁到广大普通消费者身上，摒弃社会责任。
(三)金融监管力度、震摄效果尚显不足
据银监会和银行业协会2011年统计公布的数据显示：中国银行业服务项目共计1076项，其中226项免费，占比21%；收费项目850项，占比79%。与2003年银行服务产品和项目比较，大型商业银行2010年有偿服务产品和项目662个，较2003年增加338项，七年来增长了104%；股份银行2010年有偿服务产品和项目354个，增长了55%。虽然近几年来减少银行收费项目的呼声很高，但结果却是不减反增，“越减越肥”。如此花样繁多的收费项目，消费者的需求能否获得切实的、有针对性的满足难以保障，市场调节价之下，巧立名目的收费没有受到有效控制，增设的收费项目是否与经济发展水平相适应亦无精确考证。
《商业银行法》（1995年第八届全国人大会常务委员会第十三次会议通过，2003年第十届全国人大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》修正)和《商业银行服务价格管理暂行办法》2003年均已公布实施，应社会各界愈演愈烈的“声讨”，2011年3月，中国银监会、中国人民银行、国家发展改革委联合下发《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》（银监发[2011]22号），要求自2011年7月1日起免除人民币个人账户十一类三十四项服务收费项目。2011年7月中下旬，国家发展改革委会同地方价格主管部门对部分银行业金融机构营业网点进行了暗访和检查。检查发现，一些网点存在7月1日后违规继续收取国家明令取消的人民币个人账户密码挂失费行为。主要包括：7月1日至5日，中国工商银行吉林分行、内蒙古分行，中国银行山西分行、宁夏分行，中国建设银行重庆分行、河北分行、北京分行，中国农业银行内蒙古分行下属部分营业网点，继续收取人民币个人账户密码挂失费；中信银行郑州分行营业部及同城支行营业部等18个网点7月1日至14日期间，兴业银行呼和浩特分行下属部分营业网点7月1日至12日期间，青海省农村信用社联合社下属西宁等25家县级联社7月1日至14日期间,陕西省西安市长安区农村信用合作联社营业部7月1日至15日期间，继续收取人民币个人账户密码挂失费。上述行为均违反了《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国商业银行法》的有关规定。此外，中信银行总行、兴业银行总行和中国邮政储蓄银行总行违反规定，擅自推迟取消人民币个人账户密码挂失费的时间，分别致使其银行营业网点7月13日和7月9日后才取消人民币个人账户密码挂失费。8月中旬，国家发展改革委依法对中信银行总行、兴业银行总行分别作出罚款200万元的行政处罚，对中国邮政储蓄银行总行作出罚款180万元的行政处罚。表面看这是银行系统有史以来最重的处罚，实际上，对于银行的资金实力而言显然不会伤筋动骨。接受处罚时，三家总行在公众面前摆起“文字游戏”，以“对政策的误解”作答。中国邮政储蓄银行方面表示：《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》中并未明确要求银行免除密码挂失手续费，邮储银行在7月6日前也未收到过关于免除密码挂失手续费的相关通知。7月7日，银监会、央行、发改委发布《要求银行业金融机构认真执行》的新闻公告，要求各商业银行免除密码挂失费，邮储银行于当天立即向各分支机构下发了《关于停止对客户收取密码挂失手续费的通知》。兴业银行方面表示：出现擅自推迟取消人民币个人账户密码挂失费的时间，是由于对政策理解有偏差，今后将加强与监管部门的主动沟通请示，提高政策的理解力，避免出现执行偏差。中信银行在网站上对此事的解释原文为“尽管密码挂失手续费不在上述22号文（《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》）范围内，我行也已根据7月7日银监会网站文章精神紧急停止收取。”
2010年8月，监管部门下发《商业银行服务价格管理办法(征求意见稿)》，意见稿在服务价格制定和调整、信息披露、监督管理、内部管理、投诉和争议处理等方面都做了更为详尽的陈述，但至今不见下文，何时能出台仍是一个未知数。
二、商业银行违规收费问题的原因分析
(一)银行商业化改革发展进程的历史因素
纵观我国银行业发展史，商业银行是在经济体制改革和对外开放政策大势之下，为建立开放、自由的金融体系，不断完善中央银行发挥领导、监管等各项职能作用进程中，逐步从人民银行系统中剥离、细分而来。由于新中国成立初期特殊历史国情，改革开放之前，我国仅有中国人民银行统筹全部资金、存贷款、结算等银行业职能，尽管人民银行下设专业银行，但他们并不独立。而且商业银行不可能也没有条件与国家的建立同时出现。这就从根源上导致我国商业银行形成的基础难以扎实稳健，经验积累十分薄弱，而且，其自主发展的思路，也是从1995年我国发布《商业银行法》规定“……商业银行‘实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束’，并以其全部法人财产独立承担民事责任……”后全面放开。
20世纪90年代以来，随着世界经济全球化程度进一步深入，我国经济实力显著提高，因此对金融机构的职能和功能要求与日俱增。更高的需求层次，应有更高质量的服务做支撑，但对于我国金融业以及商业银行的发展基底而言，显然是难以完全匹配的。通俗的说，我们的外部机遇渐渐优越，但自身的驾驭能力却十分有限。这种状态下的进步，必然使我国商业银行的发展过程隐匿弊病。如目前引起金融界乃至党中央、国务院高度重视的银行业内部控制情况、风险管理制度等问题，其根本原因莫过于此。
这样，便不难看出我国商业银行服务收费问题得以凸显的根源。即在尚未完备的理论与实践框架之下，进行积极摸索过程中，商业银行将其忽视社会责任、服务意识不足、职业素质欠缺等“软件”瑕疵一一暴露，过分倚重发展壮大、汲取财富的经营目标，无法对其提供的产品和服务进行科学、合理、规范的评估，导致收费项目琳琅满目、花样繁多，轻视消费者知情权，定价收费和设置服务条目随意自主等问题频发。同时，广大普通消费者对新增内容应接不暇、难以消受，对商业银行基于经营成本的合理收费与强势敛财间的界限划分不清。结合目前我国尚属于发展中国家，近年来贫富两级分化矛盾日异升温，房价、物价上涨速度和幅度较大，通货膨胀压力等其他热议话题频频被推至舆论的风头浪尖，作为一种问题的表现形式，身处服务业以提供金融产品和服务为主的商业银行，如此庞大的服务收费栏目体系，很容易刺激公众的敏感细胞，问题随之显现。
(二) 我国金融机构体系结构影响
中国现行的金融机构体系是以中央银行（中国人民银行）为核心，商业银行为主体，政策性银行、证券、保险、信托等非银行金融机构，外资金融机构并存和分工协作的体系。其中，国有控股商业银行又是银行业及金融业主导。
从2003年底国务院将中国银行和中国建设银行作为实施股份制改革试点，到2009年中国农业银行股份有限公司成立，用整整6年时间完成了国有商业银行股份制改革。2010年7月15日和16日，中国农业银行股份有限公司分别在上海证券交易所和香港联合交易所挂牌上市，完成了向公众持股银行的跨越。商业银行在我国经济和社会发展中居于举足轻重的地位，维系着国民经济命脉和经济安全。股改上市后的各国有商业银行虽然吸纳了部分其他参股，但我国政府在各行持股比例中仍具有绝对控股权，即为国有控股股份制商业银行。
国有控股方式是商业银行在金融市场和经济发展中所占地位必然要求的结果。我国国有控股商业银行性质与其在行业中占有的市场份额相结合，自然形成了市场垄断，即使各国有控股商业银行间也存在竞争，仍可断言具有寡头垄断性质，况且这些商业银行最终领导权均在国家，那么中国银行业就是一个国有垄断市场。国家赋予了国有商业银行实行“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的权利，在原本垄断的市场环境下，市场经济价格机制既无法发挥其作用，作为“弱者”的广大消费者没有决定价格的话语权，寡头“竞争”过程中，消费者只能被动的选择价格。当整个商业银行群体都存在定价空间时，将出现消费者权益最小化，消费者在接受服务时，从中获得的实际利益与支出成本间的比例就会失衡，以至灭失公平。
需要特别注意的是，作为国家和政府庇佑的垄断主体，出现问题时，相关部门的监管方式和行权力度是否值得信任，能否带来切实的改观难以定论。
(三)现行金融监管制度下的银行收费
我国金融监管体制建设大体分为两个阶段：第一阶段是1998年以前中国人民银行统一实施金融监管。第二阶段是1998年以后，证券业和保险业从中国人民银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管格局。2003年中国银行监督管理委员会正式组建，接管中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管制度。而三部银行法：《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融规章、规范和惯例，共同组成了我国现行的金融监管制度体系。
我国现行金融监管体制的组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，银监会、证监会和保监会三家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，都集中于相对行业的微观规制层面，其中中国银行监督管理委员会负责监管包括商业银行在内的整个银行业。当前，我国约束监管方的法律还不完善，内部规章制度难以确保监管行为的合法性，各监管方对各自分管领域的监管行为只受监管方内部制度的约束，监管者自身监督机制薄弱，缺乏对自身权力的限制和外在监督。监管机构监管权力的垄断性容易促成权力寻租行为，即在出现问题后，监管方普遍站在本行业的立场，维护本行业整体利益，这势必助长各金融机构违规行为横行，放任各商业银行肆意增加服务收费条目。市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一，而我国主要采用的是行政手段，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。其次，由于各种原因，对监管工作中发现的违规人员，还不能严格依法处理，监管工作中有法不依、有法难依，执法不严、违法不究的现象时有发生，降低了金融监管的严肃性和中央银行的监管权威。近几年，我国虽然陆续颁布了一些金融监管法律法规，但规定比较原则，在金融监管实践中难以具体操作，导致金融监管效果不佳，例如各商业银行在执行通知规定时，易寻找 “误解政策”的可乘之机。目前基层监管部门的监管方式主要是外部监管，即现场监管和事后监管，对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能，事前监管几乎空白，导致类似商业银行违规收费行为在涵盖大型国有控股商业银行在内的整个银行业蔓延，直至形成较大社会负面舆论后才采取措施整治。金融机构行业自律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种“民间管理方式”，它可以与“官方”金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全，是金融机构稳健经营、提高服务价值的前提，而我国金融行业自律组织在金融监管领域中还没有充分发挥其应有的作用，需要进一步发展和完善。
以上研究列示出的金融监管制度存在的各点问题，不仅对“我国银行商业化改革发展历史和金融机构体系结构是商业银行服务收费问题产生根源”的观点进行了合理推导，也进一步论证了部分商业银行服务收费问题为何在受到监管部门的规范和处罚、社会舆论指责时，仍然屡禁不止，难以销匿。
三、改进我国商业银行服务收费问题的建议
通过对我国商业服务收费问题的一系列研究和论证得出，其实质应从产生的根源和宏观背景去深究，因此，针对目前商业银行服务收费存在问题提出如下改进建议：
(一) 优化金融机构多元化融资体系，打破垄断局面
我国金融监管的目标，就是要依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护广大存款人、投资者和被保险人的利益。我国银行业的垄断程度过高，国有控股商业银行占有70%以上的市场份额，真正成熟的市场竞争首先需要健全稳定的竞争秩序，以建立健康的竞争平台。因此，打破国有垄断，就必须尽快改善金融机构市场布局，大力发展非国有银行、非国有金融机构，优化多元化融资体系，引入竞争机制。各类金融机构主体方面，应坚固资本实力，加强风险管理能力，同时提升业务能力和服务质量，创新融资方式，灵活运用直接金融工具和间接金融工具，以拓宽融资渠道，使企业与消费者有更多选择。政府及相关部门，应继续深化金融系统以及国有商业银行体制改革，鼓励非国有银行、非国有金融机构发展壮大，并给予更多政策扶持，搭建银企多元化融资平台，不断提高市场运行的活力和效率，逐步弱化垄断局面。
(二) 升华经营原则内涵，弱化随意定价动机
我国商业银行法第四条第一款规定：“……商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则。……”其中，效益性是指：商业银行作为经营货币资金，结算和创造信用的特殊企业，在业务活动的过程中，其最基本的、首要的动机和目标是获取最大限度的利润。商业银行的一切经营活动，包括如何设立分支机构，开发何种新的金融产品，提高何种金融服务，建立什么样的债券组合等均要服从这一目标。这一原则促使部分商业银行将获得收益原则凌驾于所有经营理念之上，从而降低道德标准和社会责任意识。因此有必要以法律形式将商业银行的社会责任意识和贡献精神内容融入基本经营原则中，形成效益与责任并重，为公众带来切实利益的经营理念和市场氛围。作为服务主体，应重视客户关系管理，合理运用CRM等系统与消费者建立良好的信息沟通渠道。作为消费者，需要积极学习法律法规，合理维护自身合法权益，提高对金融机构违规行为的辨别应对能力。同时，应提高银行业协会等行业性组织的权威，赋予其行业协调、审查与制裁等职能，例如，可在行业内建立优质、劣质服务标准，实行积分控制等措施，将各商业银行的服务标准、收费情况向公众公示，综合其在金融市场的贡献和所发生的问题，通过行业内和行业外双方的关注，以评分、积分的形式认定其在行业内所处的位置和角色，形成“荣誉竞争”的风气，消费者更有意愿主动去选择优质服务方，从而进一步弱化随意定价，促使商业银行积极提高服务水平。
(三) 从监管体系内、外两部着手,及时完善金融监管机制
一方面，从体系内部防范系统性弊病，监管机构应建立对金融系统服务漏洞的早期识别、预警和处置机制。包括：建立服务隐患的识别、服务效果的评价和服务弊病预警体系，根据服务效果（级别）及时进行预警，研究改进措施；对社会影响较大的金融机构可建立服务漏洞判别及纠正的实施模型，为改进金融市场整体秩序设立标杆。通过以上方式，使金融服务处于有效的监控体系之下，从而限制包括商业银行违法违规收费在内的大部分金融弊病的范围和深度。另一方面，拓宽系统外部信息公开领域，接受社会公众和媒体的监督，只有社会公众的利益受到维护，合法权益被尊重，能获取充分的服务内容、服务方式的信息，服务主体才可能得到社会公众的普遍理解和认同。可借助新闻媒体及其他方式加强机构内部改进信息及服务项目内容的宣传，提高公众对金融机构的理性认知。还可通过设立举报电话和聘请义务监督员等方式，让公众积极参与评价金融服务的质量，举报违法违规行为，提出合理建议，加强金融机构的外部监督。其次，应完善金融监管的法律体系，以使金融监管有法可依，通过废除、修改、补充和制定等手段，及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。针对商业银行的各类服务条款，甄别其内容实质，对不合理且较为拙劣的行为、违规违法较为严重的机构和情况，适当制定行政、刑事处罚条款，以震慑目无法纪的违规事件。
四、总结
对商业银行违规收费问题的研究与探讨，是我国金融体系不断完善历程中亟待解决的重要环节，映射商业银行市场化发展前景，关乎金融机构能否在健康和谐的竞争氛围中稳步前进。当前，中国市场经济环境复杂多变、阻力颇多，虽然政府正着手修正、出台政策制度对违规乱象加以规范，社会各界也能给予客观、积极的舆论声援和导向，但商业银行服务收费的治理和市场经营环境的改观，不仅需要政府、监管机构和银行的努力，也消费者等多方面共同配合，才能更有效的杜绝商业银行违法违规收费问题滋长。
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